Instrumentos de gestión ambiental
Los instrumentos para la gestión ambiental son
herramientas de política pública que, mediante regulaciones, incentivos o
mecanismos que motivan acciones o conductas de agentes, permiten contribuir a
la protección del medio ambiente, así como a prevenir, atenuar o mejorar
problemas ambientales.
Los
instrumentos de gestión ambiental contemplados en la ley 19.300 son la
Educación e Investigación; el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental; las
Normas de Calidad Ambiental, Preservación de la Naturaleza y Conservación del
Patrimonio Ambiental y de Emisión; los Planes de Manejo, Prevención y
Descontaminación y la Participación Ciudadana.
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conforme el país ha desarrollado y ahondado en la gestión ambiental, se han agregado
nuevos instrumentos que, junto con abordar temas relevantes para la gestión
ambiental, dan respuesta a requerimientos y compromisos internacionales.
Los
instrumentos se clasifican en cuatro grandes categorías:
Los instrumentos de regulación directa
(comando y control) consisten en la promulgación y
obligatoriedad de leyes y normas que prescriben objetivos de calidad ambiental
y de manejo y conservación de los recursos naturales renovables y del medio
ambiente. Se basan en la ecuación coerción-sanción, y constituye una de las
principales formas de intervención, con la que cuentan los Estados y la
comunidad internacional, para ejercer control normativo en los diferentes
ámbitos de la sociedad.
Una de las estrategias más utilizadas para prevenir
y controlar la contaminación y en general, el deterioro ambiental, es la
promulgación de normas orientadas a establecer controles de calidad ambiental,
de emisión, de vertimiento y de concentración de residuos sólidos, cuyo
incumplimiento genera la imposición de sanciones. Con este mismo fin, se
formulan normas sobre productos, procesos de producción y estándares
tecnológicos. Las regulaciones pueden también referirse a la prohibición o
restricción cuantitativa en el uso de los recursos naturales renovables y del
medio ambiente.
Normas de calidad ambiental y estándares de
emisión:
Las normas de calidad ambiental establecen un
conjunto de condiciones ambientales, entendidas como los niveles aceptables que
deben cumplirse para asegurar la protección ambiental y la salud de la
población en un territorio dado. Estas normas señalan niveles de calidad de
agua, aire y suelo principalmente. Las normas o estándares de emisión
corresponden al establecimiento de condiciones ambientales medidas en el
efluente de la fuente emisora y aplicables al aire, agua y residuos sólidos,
que deben ser cumplidas por quienes generan la contaminación. Los estándares se
definen en función del cumplimiento de los propósitos de la calidad ambiental.
Los instrumentos administrativos:
Dentro de los mecanismos administrativos de
intervención y planificación del aprovechamiento de los recursos naturales,
sobresalen las licencias ambientales, los permisos y demás modos de adquirir el
derecho a usar los recursos naturales previstos en las diferentes
legislaciones, así como las acciones de seguimiento y fiscalización de las
obligaciones ambientales exigidas en estos actos administrativos y en los
planes ambientales. El hecho de que se denominen de planificación a los
instrumentos de esta categoría hace alusión a su propósito central de prever y
mitigar los impactos ambientales a que dé lugar la actividad objeto de la
licencia o permiso.
Sin duda las licencias ambientales, y los estudios
de impacto ambiental que conducen a ellas, han sido los instrumentos
administrativos y de planificación que más han ocupado la atención y las
energías de las autoridades ambientales de la región en los últimos años. La
presente sección se ocupa de estos dos instrumentos y de los planes de
adecuación y manejo ambiental (PAMA) que se está perfilando como otro
instrumento de gran relevancia.
Las licencias ambientales y las EIA:
La licencia ambiental es el acto administrativo
mediante el cual la autoridad ambiental autoriza la ejecución de obras, el
establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad
susceptible de causar graves daños ambientales o modificaciones considerables
al paisaje. La licencia, generalmente en todos los países contiene las
obligaciones a las que queda sujeto su titular para prevenir, mitigar, corregir
y manejar los efectos ambientales que se generen con la obra o actividad
autorizada.
Los instrumentos económicos:
Los instrumentos económicos usan las fuerzas del
mercado para integrar las decisiones económicas y ambientales. La literatura
sobre la materia subraya que estos instrumentos deben suministrar los precios y
otras señales del mercado con el propósito de ayudar a las instancias
decisorias a reconocer las implicaciones ambientales de sus decisiones. Observa
que la sanción económica como sistema coercitivo para el cumplimiento de las
regulaciones o normas establecidas en el contexto del sistema de comando y
control es un “instrumento de mercado muy débil” en la medida en que establece una
gran rigidez en la toma de decisiones individuales. Y, en contraste, arguye que
un “instrumento de mercado muy sólido” es aquel que permite a las fuerzas del
mercado determinar la mejor manera de cumplir con una meta o norma determinada
(Huber et al., 1996).
Los costos y beneficios de su utilización
deberían evaluarse en relación con los instrumentos de comando y control que
producirían el mismo nivel de protección ambiental. Es decir, nuestro compás
apunta hacia el costo de alcanzar un objetivo ambiental predeterminado y
tangible.
Las diversas experiencias de los países de la
región se examinan aquí a partir de la clasificación de los instrumentos
económicos propuesta por Panayoutu (1994):
• Sistemas de cargo
• Instrumentos fiscales
• Instrumentos financieros
• Sistema de responsabilidades
• Sistema de restitución de depósitos
• Derechos de propiedad
• Creación de mercados
La educación, la investigación, la asistencia
técnica y la información ambiental
El conocimiento y la conciencia pública sobre el
medio ambiente son factores que inciden en la gestión ambiental. Las
condiciones bajo las cuales se genera, distribuyen, interpreta y aplica el
conocimiento tienen una enorme importancia. Por una parte, la calidad, cantidad
y oportunidad de la información ambiental tiene una gran incidencia en los
responsables por la formulación de las políticas. Y, por otra, el conocimiento
acerca de las amenazas ambientales es una condición necesaria para la formación
de la conciencia pública; la percepción de la ciudadanía de la gravedad y
prioridad de los problemas va a estar en buena parte condicionada por este
conocimiento, cuya socialización, a su vez, está mediada por los valores y la
cultura de un país o región particular, en buena medida determinados y
transmitidos por los procesos de educación formal e informal.
La cultura y los valores y el flujo del
conocimiento y la educación inciden en la formación de las visiones sobre la
relación hombre medio ambiente que se examinaron en el capítulo sobre
antecedentes históricos. Como se señaló, en las sociedades latinoamericanas
conviven diferentes visiones, muchas veces contradictorias que constituyen uno
de los factores a partir de los cuales se construyen las percepciones sobre los
problemas y su solución.
En síntesis, la educación, la investigación y la
información contribuyen a la formación del entramado cognitivo-informativo, es
decir, a formar las condiciones bajo las que se produce, interpreta y aplica el
conocimiento sobre los temas ambientales. De allí el papel central que juegan
como instrumentos de la política ambiental.
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